«اسکناس» تغییرات پیشنهادی سازمان برنامه را بررسی کرد
اما و اگرهای دوسالانه شدن بودجه
کورش شرفشاهی: بر اساس آنچه در تمامی دولتهای جهان اتفاق می افتد، دخل و خرج کشور پس از آنکه درهیات دولت بررسی و تصویب می شود، در قالب لایحه بودجه به نهاد قانونگذاری تسلیم می شود تا نمایندگان مردم در پارلمان پس از بررسی و اصلاحات لازم، آن لایحه را تصویب و در قالب قانون به دولت ابلاغ کنند. پس از این مرحله دولتمردان می دانند چگونه باید کسب درآمد کنند و این درآمد را به چه صورت هزینه کنند. این روال در کشور ما نیز وجود دارد. بنابر این هر آنچه در لایحه بودجه تصویب می شود، باید از سوی دولت به مرحله اجرا در بیاید. اما با کمال تاسف تا امروز هیچگاه بودجه به صورت 100درصدی اجرا نشده و همواره شاهد تحولات عجیب و غریبی در اجرای بودجه بودیم. یکی از بدترین اتفاقاتی که در بودجه رخ می دهد، جابجایی های سوال برانگیز است. متاسفانه بودجه جاری کشور به اندازه ای زیاد است که بخشهای دیگر بودجه را می بلعد و تلخترین قسمت این ماجرا، دست اندازی به بودجه عمرانی است. البته تغییراتی دیگری هم در بودجه اتفاق می افتد که صدای کارشناسان و صاحب نظران را در آورده است. بدین منظور رهبر معظم انقلاب طی نامه ای در آذرماه سال گذشته، بر ضرورت اصلاح ساختاری بودجه تاکید کردند و سازمان برنامه و بودجه که خود را متولی این حوزه می داند، طرحی را آماده کرد. در اواخر فروردین ماه سال جاری از این طرح رونمایی شد و در اختیار عموم قرار گرفت. سازمان برنامه از کارشناسان درخواست کرد نظرات کارشناسی خود را در این زمینه ارایه کنند.
این طرح در 20 تیرماه در نشست شورای عالی هماهنگی اقتصادی با حضور سران سه قوا مطرح و در 23 تیر ماه نیز در جلسه غیرعلنی مجلس شورای اسلامی مطرح شد.
این طرح 4 محور اصلی و 9 برنامه عملیاتی دارد و یکی از مهمترین بخشهای آن، دوسالانه شدن بودجه است و می بایست پس از گذشت حدود 70 سال بودجه ریزی سالانه، رویکردی دوسالانه را اتخاذ کنیم. اگرچه این تغییر رویه با انتقادهای فراوانی رو به رو شده، اما موافقانی هم داشته است. رئیس سازمان برنامه و بودجه درخصوص انگیزههای دولت برای حرکت از بودجهریزی یکساله به سمت بودجهریزی دوساله میگوید: «برای پایداری بودجه و تصمیمات، مقرر شد افق پیشبینی را برای منابع و مصارف بهصورت دوساله در نظر بگیریم تا با یک اطمینان بیشتر نسبت به آینده تصمیمگیری داشته باشیم».
خروج کشور از گره کور
در این رابطه یک عضو کمیسیون برنامه و بودجه مجلس خواستار در نظرگرفتن معایب و مزایای دوسالانه شدن بودجه شد و گفت: ما باید به صورت اقتضایی با حکم حکومتی تصمیم بگیریم یا اینکه قانون اساسی را اصلاح کنیم. چه دولت و چه مجلس زمان زیادی را برای تنظیم، بررسی و تصویب بودجه صرف می کنند. به عبارت دیگر تدوین، بررسی و تصویب اعم از بدنه کارشناسی دولت، هیئت دولت، کمیسیون تلفیق، صحن علنی مجلس، شورای نگهبان است که این فرایند به خودی خود 5 الی شش ماه همگان را درگیر خود می کند.
غلامعلی جعفرزاده افزود: ما در حال برنامه ریزی بودجه ای هستیم که شش ماه از سال کل کشور را درگیر خود می کند و زمانی که می خواهد اجرا شود، شرایط زمانی، مکانی و اعتباری تغییر کرده و افراد نیز تغییر کرده اند و اساسا نیز قابلیت اجرا ندارد. همواره به روز تصمیم گرفته می شود بنابراین باید افق دید خود را در بودجه افزایش دهیم. بودجه به صورت کارشناسی تر و تا حدودی کلی تر نوشته شود. چرا که از ابتدا تا انتهای بودجه شش ماه زمان صرف می شود بنابراین صلاح نیست که بودجه یکساله بسته شود. معتقدم طرح دوسالانه شدن بودجه می تواند کشور را وارد مرحله دیگر یعنی وارد مراحل اجرایی و عملیاتی کند به جای اینکه کاغذبازی هایی صورت گیرد. نماینده رشت ادامه داد: طبیعی است که بسیاری از موارد با قانون اساسی ما مغایرت داشته باشد و اتفاقات بسیاری در کشور ما رخ می دهد که ضرورت جنگ و تحریم ناجوانمردانه و جنگ اقتصادی از سوی دولت تروریسم اقتصادی، اقتضا کرده است که سران سه قوا متناسب با حکم حکومتی ورود کنند و با تفویض اختیاری که شده است بتوانند تصمیماتی را اتخاذ کنند. ما باید هر اقدامی را که برای کشور موثر باشد و کشور را از یک گره کور خارج کند و کشور را فعالتر و به روز تر کند را در پیش گیریم.
این عضو کمیسیون برنامه و بودجه در مورد ضعف مدیریتی و اداری در زمینه تاخیر در تصویب بودجه سالانه نیز بیان کرد: بررسی صفر تا صد بودجه مورد بررسی قرار می گیرد که طولانی شدن فرایند تصویب بودجه نیز به همین دلیل طبیعی است. برای مثال بودجه دو تا سه ماه در بدنه کارشناسی دولت تا تصویب دولت طول می کشد چرا که یک شبه نمی توان بودجه را نوشت و دو تا سه ماه نیز بودجه در کمیسیون تلفیق و مجلس, صحن علنی,رفت و برگشت آن به شورای نگهبان طول می کشد که بسیار کم است. بودجه ای را نمی توان پیدا کرد شش ماهه به صورت صفر تا صد مورد بررسی قرار گیرد. یعنی تا وزارتخانه ها پیشنهادات خود را ارائه دهند سازمان برنامه و بودجه برنامه ریزی بررسی و تلفیق سازمان برنامه و بودجه تصویب و تایید کند و به هیأت دولت ارسال شود. اعضای هیئت دولت بودجه را بررسی و تصویب کنند و رئیس جمهور هم از آن در مجلس دفاع کند و تحویل مجلس دهد. کمیسیون تلفیق مرکب از کمیسیون های مجلس تشکیل شود و بودجه را بررسی کنند. پس از بررسی کردن ها در صحن علنی ماده به ماده بررسی کند و پس از بررسی مجلس به شورای نگهبان ارسال می شود، شورای نگهبان ایراداتی می گیرد. بنابراین فرایند تصویب بودجه بدین گونه است که در عالم خود منطق دارد ولی به دلیل زمانی که مصرف می کند بهتر است که چند برابر زمان بررسی و تصویب را به بهره برداری اختصاص دهیم.
فرار از مشکلات پیش رو
اما این طرح منتقدانی هم دارد به نوعی که یک اقتصاددان گفت: بر اساس تعاریف جدید بودجه که بودجه جایگاه و صحنه عملکرد قدرتهای سیاسی و تحمیل اراده خود به بودجه است، شاید شانس کمی برای کاهش و قطع بودجه بسیاری از نهادهای پرقدرت پیوند خورده به بودجه دولت که بازدهی آن برای رشد و توسعه اقتصادی ایران مبهم و نامعلوم است وجود دارد. علی اکبر نیکو اقبال گفت: باید توجه داشت که بودجه برنامهای است که دولت اهداف و سیاستها جهت رسیدن به اهداف تعیین شده را طی یک دوره زمانی و شرایط زمانی- مکانی حاکم تعیین میکند. این دوره زمانی میتواند به کوتاه، میان و بلندمدت و حتی برنامه دورنمایی تقسیم شود. بودجه یا برنامه کوتاه مدت دولت معمولا و عموما یکساله است اما میتواند تحت شرایطی خاص و استثنایی، کوتاهتر و یا طولانیتر شود. فرض کنید یک تهدید خارجی زیست محیطی و یا سیاسی برای 6 ماه آینده پیش بینی میشود لذا ظروری است که بودجهای برای 6 ماه آینده تدوین شود.
وی ادامه داد: خطری که همواره بودجهریزی در ایران را تهدید کرده است؛ عدم توانایی در پیشنگری صحیح و دقیق درآمدها مانند قیمت و مقدار صادرات نفت، میزان درآمدهای گمرکی حاصل از واردات و میزان انواع مالیاتهای مستقیم غیرمستقیم و به تبع آن عدم امکان پیشنگری دقیق میزان مخارج برای اتمام انواع پروژهها است. این امر موجب شده است که اقتصاد ایران همواره با شوکهای نفتی و عواقب ناشی از آن نظیر بیماری هلندی یا مصیبت منابع، تورمهای لجام گسیخته به علت کسریهای بودجه دولت روبهرو باشد و حتی در سالهایی با درآمدهای ارزی بیشتر از صد میلیارد دلار گسترش بیکاری و فقر را تجربه کند.
این اقتصاددان تصریح کرد: طرح دوسالانه شدن بودجههای سالانه در حقیقت فرار از مشکلات پیش رو است. ما در اقتصاد ایران هیچگاه بودجهریزی سالانه موفقی نداشتهایم. همواره با کسر بودجههای غیر قابل توجیه، همواره تورم و نوسانات تورمی (حتی در دوره دولت یازدهم با یک دوره تورم ده درصدی با شوک ناگهانی تورم در دوره دوازدهم )، و بالاخره فقر و بیکاری روبهرو بودیم و حالا با دو سالانه شدن بودجه میتوان تصور کرد که دولت و ارگانهای رسمی آن فراری به جلو انجام میدهند. لذا میتوانند نفس راحتتری بکشند و از بازخواستهای انتهای سال رهایی پیدا کنند. پیشنهاد من این است به جای فرار به جلو، بیائیم واقعیتها و مشکلات پیش رو را مطرح و برای آنها راهحلهای منطقی پیدا نمائیم.
این کارشناس اقتصادی در مورد امکان افزایش درآمدهای مالیاتی دولت گفت: شاید و احتمالا امکان افزایش درآمدهای مالیاتی وجود دارد اما باید بدانیم هر نوع مالیات، چه مستقیم و چه غیرمستقیم قابلیت انتقال به مصرف کنندگان را دارا میباشند. به ویژه مالیاتهای غیرمستقیم و یا به عبارت دیگر، مالیات بر ارزش افزوده که بر اساس یک برآورد، امکان افزایش درآمدهای مالیاتی تا سیصد هزار میلیارد تومان هم وجود دارد. اگر دولت و نهادهای سیاسی و حکومتی مرتبط با دولت، همکاری کنند میتوانند درآمدهای مالیاتی هنگفتی از اقتصادهای پنهان، زیرزمینی و حتی نهادهای موازی کسب و از فرار سرمایه و قاچاق نیز جلوگیری کنند.
وی با اشاره به چسبندگی هزینهها در اقتصاد کشور گفت: بر اساس تعاریف جدید بودجه که بودجه جایگاه و صحنه عملکرد قدرتهای سیاسی و تحمیل اراده خود به بودجه است شاید شانس کمی برای کاهش و قطع بودجه بسیاری از نهادهای پرقدرت پیوند خورده به بودجه دولت که بازدهی آن برای رشد و توسعه اقتصادی ایران مبهم و نامعلوم است وجود دارد.
نیکواقبال اضافه کرد: اخیرا گزارشی در مطبوعات خواندم که بسیار خوشحالم کرد به این مضمون که دولت در نظر دارد 50 در صد از کسری بودجه خود را از طریق کاهش هزینهها و 50 درصد نیز از طریق افزایش درآمدها تامین کند. با توجه به افزایش اجباری هزینههای دولت در امور هزینههای ثابت و رفاهی، تردید نباید کرد که سهم بزرگی از کاهش مخارج بودجهای باید از طریق حذف بودجههای خاص ( منهای مخارج مرتبط با رشد اقتصادی و امنیت ملی ) صورت پذیرد.
این استاد اقتصاد دانشگاه در مورد نقش درآمدهای نفتی در بودجه سال آتی گفت: پیشنگری شده است که درآمدهای نفتی ایران به سیصد هزار بشکه در روز کاهش پیدا میکند که امری منطقی به نظر میرسد. شاید و احتمالا این مقدار صادرات کمی هم تا 500 هزار بشکه در روز هم قابل افزایش باشد. لذا درآمد ارزی صفر حاصل از صادرات نفت به نظرم غیر واقع بینانه است.